Over CGO

Feiten en fabels over competentiegericht mbo (2008)

Het middelbaar beroepsonderwijs werkt aan de implementatie van een nieuwe, competentiegerichte kwalificatiestructuur en de daarmee samenhangende modernisering van het onderwijs. Een complex proces, dat – zoals vaker bij innovaties – met vallen en opstaan gepaard gaat.

Perspectief
In het middelbaar beroepsonderwijs volgen honderdduizenden jongeren en jongvolwassenen een vakopleiding of een opleiding die perspectief geeft op doorstroom naar het hbo. Het mbo heeft daarmee een belangrijke economische en maatschappelijke functie. Het welslagen van de lopende operatie is dan ook cruciaal. Het mag niet mislukken. Dit gelet op de belangen van leerlingen, ouders, arbeidsmarkt, hoger beroepsonderwijs en de samenleving. Lokaal, regionaal en nationaal. 
 
Verantwoordelijkheden
De staatssecretaris van OCW is de exclusieve opdrachtgever van het procesmanagement MBO 2010. De school is eindverantwoordelijk voor de kwaliteit van het onderwijs en daarmee ook voor het succes van de implementatie van de nieuwe kwalificatiestructuur. MBO 2010 ondersteunt scholen desgewenst bij deze implementatie, maar heeft dus geen beleidsopdracht. Kortom, de rollen en verantwoordelijkheden zijn duidelijk. 
 
Invoering WEB
Op 1 januari 1996 treedt de Wet Educatie en Beroepsonderwijs (WEB) in werking. Een noviteit is dat op het lang en kort voltijd mbo het regime van een nationaal vastgestelde kwalificatiestructuur van toepassing wordt. Daarmee verdwijnen schoolsoorten als MEAO, MTS, MDGO, MMO, MHO en KMBO. In feite wordt de structuur van het leerlingwezen op de gehele sector van toepassing verklaard. Met name voor het lang mbo heeft de nieuwe wetgeving ingrijpende gevolgen. Immers in plaats van brede beroepsvoorbereidende opleidingen is vanaf 1996 sprake van beroepsopleidende programma’s. Een van de gevolgen is dat de doorstroom naar het hbo onderbelicht is.

Kernpunten WEB
Enkele kernpunten:
- De kwalificaties zijn geformuleerd in eindtermen.
- De beschrijving van de eindtermen is zeer gedetailleerd.
- De totale structuur omvat ruim 700 kwalificaties.
- De kwalificaties zijn met name functiegericht, waardoor (zoals gezegd) de brede beroepsvoorbereidende functie van het lang mbo de facto wordt verlaten.
 
Wending naar competenties
De eindtermenkwalificaties blijken geen succes, ze zijn erg gedetailleerd en geven docenten te weinig ruimte om op basis van hun eigen professionaliteit onderwijs in te richten. Illustratief is dat in een aantal sectoren de generaties kwalificaties elkaar in een hoog tempo opvolgen. Dit levert niet bepaald een bijdrage aan kwalitatief goed en betaalbaar onderwijs. Mede op basis van adviezen van de Adviescommissie Onderwijs Arbeidsmarkt (ACOA) manifesteert zich een wending naar minder gedetailleerde eindtermen in de vorm van competenties.

Reden voor competenties
De belangrijkste motieven voor deze wending op een rij:
- aansluiting vinden bij ontwikkelingen in het bedrijfsleven
- kwalificaties ontwikkelen op basis van de arbeidslogica
- een meer globaal programma van eisen, noodzakelijk om te kunnen anticiperen op de vragen vanuit de arbeidsmarkt
- scholen de ruimte bieden zelf het onderwijs vorm en inhoud te geven (eindtermenonderwijs was verworden tot ‘afvink’ onderwijs)
- revitalisering van de doorstroom naar het hbo, mede in het licht van economische ontwikkelingen
- forse reductie van het aantal kwalificaties

Het 'hoe' zelf bepalen 
De noodzaak om te kiezen voor programma’s van eisen die de scholen de mogelijkheid bieden daadwerkelijk het ‘hoe’ zelf te bepalen wordt in een latere periode nog versterkt door de brede acceptatie van de doorstroom agenda beroepsonderwijs. Dus ook de verbetering van de doorstroom mavo/vmbo - mbo is onderwerp van versterking. Noodzakelijk door de steeds meer heterogene instroom vanuit het toeleverend onderwijs. 
 
MBO kwalificaties = Programma’s van eisen
Kwalificaties zijn feitelijk programma’s van eisen. Zij leggen het ‘wat’ vast als het gaat om kennis, vaardigheden en beroepshouding. Het is evident, dat de school ook aandacht besteedt aan de persoonlijke ontwikkeling van leerlingen. In jargon: het onderwijs richt zich op de studie- en werkloopbaan van de leerling. En op het persoonlijk functioneren als burger in een complexe samenleving. Dat laatste is overigens een intrinsieke opdracht van het onderwijs en van alle tijden.
Bezien vanuit de Dijsselbloem–filosofie is een kwalificatie dus het ‘wat’. De operationalisering in de vorm van een nationaal vastgestelde kwalificatiestructuur impliceert echter wel een extra check op het programma van eisen. Immers een opstapeling van eisen zoals bij de eindtermenkwalificaties beperkt de school bij de inrichting van het onderwijs (het ‘hoe’), waardoor de noodzakelijke diversiteit onder druk komt.

Diversiteit noodzakelijk 
Diversiteit in programmering en organisatie van het onderwijs is nodig vanwege : 
- de verschillende leerwegen die het mbo kent. Leerlingen die vier dagen in de week werken en een dag naar school gaan hebben andere vragen dan leerlingen die een voltijd opleiding volgen.
- de verschillen in doelstellingen. Specifieke vakopleidingen verschillen van opleidingen die zich richten op een bredere waaier van middenkaderfuncties en doorstroom naar het hbo.
- de grote verschillen tussen leerlingen wat leerstijl, culturele achtergrond, mogelijkheden en ambities betreft.
Essentie is dus dat ook de omschrijving van het ‘wat’ anticipeert op de inzet om elk talent optimale kansen te geven. 
 
Kwalificaties: het productieproces
Het mbo neemt dus in vergelijking met andere onderwijssectoren een bijzonder positie in vanwege de door nationale kwalificatiestructuur. De productielijn is als volgt:
- Kenniscentra Beroepsonderwijs Bedrijfsleven (kbb’s) hebben de opdracht de kwalificaties te maken en te onderhouden. Dit op basis van een gemeenschappelijk format en op basis van informatie die brancheorganisaties en bedrijven aanleveren.
- Bij de productie ervan zijn (georganiseerd) bedrijfsleven en (georganiseerd) mbo betrokken.
- Voordat de besturen van de kbb’s de kwalificaties ter vaststelling aan de minister aanbieden worden de concepten ter goedkeuring voorgelegd aan de ‘paritaire commissies’. Deze commissies bestaan voor 50 procent uit vertegenwoordigers van het (georganiseerd) bedrijfsleven en voor 50 procent uit vertegenwoordigers van de scholen.
 
De zomerbrief van 2002
De bepleite wending naar competenties is voor de minister van Onderwijs eind 1999 aanleiding het COLO (de vereniging van kbb’s) te verzoeken de kwalificatiestructuur zoals operationeel sinds 1996 te herzien. In juli 2002 presenteert het COLO het rapport Samenwerken aan leren: naar een competentiegerichte kwalificatiestructuur.
De minister reageert in zijn brief van 4 juli 2002. Hij geeft aan dat een aantal van 120 tot 140 (brede) kwalificaties richtinggevend is bij de herziening van de kwalificatiestructuur. Kernpunten zijn verder:
- een kwalificatie- en diplomastructuur die is toegesneden op competenties;
- reductie van het aantal kwalificaties;
- verwijderen van overlap;
- versterking van de regionale component. 
 
Aan de slag, oktober 2003
Op 1 oktober 2003 tekenen COLO, MBO Raad, AOC Raad en PAEPON het convenant Aan de slag. Het convenant loopt tot december 2008 en legt de afspraken vast over de ontwikkeling een nieuwe kwalificatie- en diplomastructuur en de implementatie hiervan in het onderwijs (het project Herontwerp MBO). 
 
Kanteling
Opmerkelijk is dat nagenoeg alle partijen de herziening van de kwalificatiestructuur in eerste instantie zien als een technische operatie. Na de eerste publicaties van het procesmanagement herontwerp MBO in de loop van 2004 en 2005 wordt allengs duidelijk, dat er meer aan de hand is. Het beeld kantelt als het ware van een geïsoleerde technische operatie naar een proces van herontwerp MBO, dat enkele in de tijd samenlopende transities omvat.
 
De transities in beeld
Scholen hebben te maken met diverse transities die zich synchroon in de tijd manifesteren. De transities hebben te maken met inhoud, bedrijfsvoering en personeel. Op een rij:
- De eindtermen worden vervangen door competentiegerichte kwalificaties.
- Onderwijs dat exclusief bestaat uit lessen, is aan het einde van zijn levenscyclus. In plaats daarvan ontwikkelt zich onderwijs dat leerlingen een gevarieerde schoolweek aanbiedt. De schoolweek bestaat uit lessen, projecten, opdrachten in een open leercentrum, stages e.d. Kortom: van de lessenschool naar de ‘Balansschool’.
- Van bedrijfsvoering geënt op de klassen/lessenschool naar bedrijfsvoering geënt op variëteit in de werkweek en ten aanzien van de inzet van leermiddelen.
- Van een beperkte inzet van ict om leerprocessen te verbeteren naar een substantiële inzet.
- Van het primaat van de individuele vakdocent naar het primaat van multidisciplinaire opleidingsteams.
Scholen zijn dus verwikkeld in een proces met een hoge complexiteitsgraad. Dit proces wordt niet gestuurd door de nieuwe kwalificatiestructuur, maar beide processen vinden wel tegelijkertijd plaats en zijn veelal met elkaar verweven.
 
Kritiek en fouten
Innovaties maken organisaties kwetsbaar. Dat geldt voor bedrijven, maar ook voor organisaties die functioneren in het publieke domein. Onderwijs heeft ook te maken met het ‘Nederlands elftal mechanisme’. Een vloed van deskundigen en coaches, waardoor het soms lijkt of de spelers de tribune en de toeschouwers het veld bevolken.
Het klimaat waarin de implementatie van de competentiegerichte kwalificatiestructuur en de daarmee samenhangende modernisering plaatsvindt is guur. Illustratief daarvoor is de kritiek in de publiciteit, die regelmatig grenst aan een karikatuur van de werkelijkheid.
Maar een feitelijke en nuchtere analyse wijst ook uit, dat er fouten zijn gemaakt en er verkeerde taxaties zijn gemaakt. 

Wat ging er mis? 
belangrijkste oorzaken op een rij.

De kwalificatieproductie
De kbb’s hebben medio 2004 een eerste set van kwalificaties opgeleverd. Tijdens de testfase binnen de proeftuinen in het cursusjaar 2004/2005 bleek de kwaliteit hiervan onvoldoende. Opvallend na toch enkele jaren van voorbereiding, maar wel een fact of life. In reactie hierop is een nieuw format ontwikkeld. De staatssecretaris heeft dit format in 2007 vastgesteld.
Het behoeft geen betoog, dat dit voor de scholen complicerend heeft gewerkt. Goed onderwijs maken op basis van matige kwalificaties kost extra energie, creativiteit en geld.

Versiebeheer
Het administratie- en registratiesysteem, waarin de nationale kwalificatiestructuur is verankerd, is niet toegesneden op de verdere ontwikkeling en vervolmaking van kwalificaties. Elke mutatie leidt tot een set van administratieve handelingen. Aanpassing van het versiebeheer is dan ook noodzakelijk.

Kwalificatiestructuur
De kwalificatiestructuur, waaronder het format, heeft betrekking op alle opleidingen ongeacht leerweg, niveau en primaire doelstelling. En dat wringt. Ter gedachtebepaling de functies van het mbo op een rij. Het mbo verzorgt:
- programma’s, die bij kwalificatie leerlingen perspectief geven in ieder geval in eigen inkomen te voorzien (vergelijk niveau 1 en aka).
- programma’s, die gericht zijn op kwalificatie in een vak. Beroepsopleidingen dus.
- programma’s , die gericht zijn op kwalificatie voor beroepen en functies op het niveau van middenkader en op doorstroom naar het hbo. Het laatste al of niet in combinatie met werk.
Risico bij een generieke toepassing van de kwalificatiestructuur is, dat in sommige opleidingen er een teveel is van het goede en in andere te weinig. Reden in de verdere ontwikkeling de noodzakelijke diversiteit ook als referentiekader te nemen.

Het nieuwe leren
Tegelijkertijd met de herziening van de kwalificatiestructuur maken de stromingen van het nieuwe en het natuurlijk leren furore. Paradigmashift en sociaal constructivisme vormen het mantra. ‘De docent als coach’, ‘de leerling als regisseur van het eigen leerproces’ en ‘niet de verwerving, maar het vergaren en selecteren van informatie’ zijn de oneliners die op het onderwijs worden afgevuurd. Het gevolg: felle polemieken tussen onderwijsdeskundigen met gelovigen, afvalligen en ketters. De ideologie en niet de zakelijkheid heeft even het primaat.
Tegelijkertijd roert de pers zich. Competentiegericht beroepsonderwijs wordt als het ware meegezogen in de maalstroom die ontstaan is rond het nieuwe leren. Een proces dat de modernisering van het mbo tot op de dag van vandaag forse schade berokkent. Ook een beweging die geen recht doet aan doelstellingen en populatie van het mbo. Immers diversiteit in programmering, organisatie en structuur van het onderwijs is inherent aan onderwijsinstituten met een zeer heterogene leerlingpopulatie en een grote variëteit aan opleidingen.

Regievoering
Succesvolle innovaties vereisen een ragfijn samenspel tussen de verschillende niveaus in de organisatie. Te lang was het op een aantal scholen een proces van ‘laat duizend bloemen bloeien’. Inmiddels hebben de colleges van bestuur de regie versterkt dan wel genomen. En wordt hard gewerkt aan de operationalisering van het bedoelde samenspel.

Onderschatting
Bij de start van het proces hebben bestuur en management zich in onvoldoende mate de reikwijdte van de nieuwe kwalificatiestructuur gerealiseerd. Van onderschatting is anno 2008 geen sprake meer. Wat men nu ziet, is dat veel scholen een focus aanbrengen op de thema’s die er toe doen. Daar past ook de roep om rust en stabiliteit bij die van veel scholen uitgaat. 
 
Veel samenwerking
Wat niet goed gaat krijgt meer aandacht dan wat wel goed gaat. Het is echter goed te bedenken, dat elke dag heel veel mensen op alle niveaus binnen de scholen hard werken aan de implementatie van de nieuwe kwalificatiestructuur. En actief zijn in samenwerkingsverbanden als de experimentclusters van MBO 2010 en de bedrijfstakgroepen van de MBO Raad. In die clusters en groepen werken docenten en vertegenwoordigers van kenniscentra gezamenlijk aan de implementatie van de nieuwe kwalificaties en aan de daarbij horende modernisering van het onderwijs.

De rijkdom van het onvoltooide
Werkendeweg en gefaseerd werken de scholen aan de genoemde implementatie. Het aantal leerlingen dat een opleiding volgt op basis van een nieuwe kwalificatie zal in september 2008 ruim 60% bedragen. Het besef van urgentie en het inzicht dat zaken verder verbeterd moeten worden is algemeen aanwezig. Er is dan ook zeker sprake van ‘de rijkdom van het onvoltooide’. Een dergelijke benadering doet recht aan hetgeen de scholen inmiddels hebben gerealiseerd.

2007: het jaar van balans opmaken
Het voorjaar en de vroege zomer van 2007 kunnen worden aangemerkt als een fase van balans opmaken. Dit mede naar aanleiding van de publicatie De Balansschool (KEESIE in opdracht van het procesmanagement herontwerp mbo) en De kracht van het herontwerp, (Berenschot in opdracht van OCW). De opsteller van dit procesbericht verwijst kortheidshalve te verwijzen naar de inhoud van genoemde publicaties, de brieven van de Staatssecretaris in de periode april 2007 tot april 2008 en naar het Plan van Aanpak MBO 2010 en het onderzoeksverslag Op weg naar 2010.
 
Op weg naar 2010, met vertrouwen
De titel van het onderzoeksverslag, zoals MBO 2010 dat in februari aan de staatssecretaris heeft aangeboden. Het interviewteam heeft in genoemde publicatie observaties, conclusies en aanbevelingen vastgelegd. De toevoeging ‘met vertrouwen’ is geen goedkoop predicaat om iets te verkopen, noch om iets onder de tafel te moffelen. Dat bewijzen de kritische punten van de externe critical friends. De toevoeging is wel bedoeld als een oproep om het proces recht te doen en op waarde te schatten.
 
Rol van het procesmanagement
Procesmanagers zijn niet populair. MBO 2010 is een procesmanagement. Niet ingericht om tegen beter weten in promotie te maken voor het lopende proces. Ook niet om beleid te maken. Wel om op een praktische wijze scholen te ondersteunen op domeinen als bedrijfsvoering, professionalisering en inhoud. Drie van de vier procesmanagers kennen als lid of voorzitter van een college van bestuur de praktijk van alle dag. Scholen bepalen zelf in welke mate zij ondersteuning bij de implementatie willen. Een blik op www.mbo2010.nl en op www.herontwerpschool.nl geeft een goede indruk van wat MBO 2010 doet. Vanaf augustus gaat de mbo2010 marktplaats de lucht in, zodat er optimale condities zijn voor scholen voor onderlinge uitwisseling van kennis en ervaring.
De voorzitter van het procesmanagement voert samen met de externe kritische vrienden in 2008 en 2009 wederom gesprekken met de colleges van bestuur naar aanleiding van de voortgangsplannen. En ook na afronding daarvan verschijnt een openbare publicatie. Zo maar enkele voorbeelden om een indruk te geven over rol en taakstelling van MBO 2010. 
 
Voet en paard
Vertrouwen komt te voet en verdwijnt te paard. Deze wijsheid is ook in de huidige situatie van toepassing. Het wordt tijd, dat het paard in de stal wordt gezet en de voettocht weer begint. Daarop heeft het mbo recht en het heeft dat ook nodig. Anders gezegd: geef de scholen het vertrouwen en de ruimte het ‘hoe’ operationeel te maken, zodat sprake is van kwalitatief hoogwaardig onderwijs. En geef ze de ruimte en vertrouwen om in een productieve interactie met het (georganiseerd) bedrijfsleven en het hbo de in 2008 opgeleverde kwalificaties verder te vervolmaken. Belangrijk punt daarbij is dat de externe omgeving zich onthoudt van normatief gedrag. Dat geldt voor onderwijsdeskundigen, pedagogische centra, onderwijsadviseurs en toezichthouders. Anders gezegd: waar de school bepaalt hoe het onderwijs inhoud en vorm krijgt past geen oordeel van de externe omgeving wat wel of niet competentiegericht beroepsonderwijs is. Beoordeling dient plaats te vinden op basis van de studieresultaten van leerlingen en de civiele waarde van diploma’s.
 
Verantwoording
Hopelijk is duidelijk geworden dat de luchtballon van het kennis- en lesloze sprookje is doorgeprikt. Dat de feiten zijn dat competentiegerichte kwalificaties tot leven komen en een succes worden bij een uitgewogen balans tussen kennis, vaardigheden en persoonlijke ontwikkeling en tussen lessen, projecten en andere productieve werkvormen. Mbo dat in de uitwerking van het onderwijs recht doet aan de diversiteit van leerlingen en aan die vanuit de arbeidsmarkt, het vervolgonderwijs en de samenleving.
Tenslotte is er maar één doel: jongeren en jongvolwassen voorzien van kwalificaties, die zorgen voor een sterke startpositie op de arbeidsmarkt en in het hbo. En perspectief geven op succesvolle ontplooiing in de verdere werk- en studieloopbaan.